罰單下給誰
2010/9/25  閱讀數(shù)：

　　2010年3月，北京市藥品監(jiān)管局B分局對轄區(qū)Z藥店（以下簡稱分公司）銷售的某批次鹽酸小檗堿片抽樣送檢，經(jīng)檢驗，［含量測定］不符合藥品標準，為劣藥。B分局調(diào)查證實：該分公司銷售的鹽酸小檗堿片是由其總公司配送的。2009年8月，總公司購進該批次鹽酸小檗堿片100盒，配送給分公司20盒，分公司銷售了15盒。經(jīng)查，該分公司取得了《營業(yè)執(zhí)照》、《藥品經(jīng)營許可證》，企業(yè)類型為有限責(zé)任公司分公司，屬于B分局管轄；總公司取得了《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》、《藥品經(jīng)營許可證》，屬于A分局管轄。B分局認為，該分公司不是法人單位，沒有獨立的賬戶，不能獨立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，其行政法律責(zé)任由總公司承擔(dān)。2010年5月，B分局對總公司銷售20盒劣藥鹽酸小檗堿片的行為進行了行政處罰，同時將總公司在B分局管轄地域外銷售劣藥鹽酸小檗堿片的行為移送至A分局處理。




　　2010年6月，A分局接到案件移送書后，對總公司進行現(xiàn)場檢查， 總公司已將配送到其他分店的鹽酸小檗堿片收回，并退回向總公司銷售該批次藥品的某藥品經(jīng)營企業(yè)。6月底，A分局對總公司銷售80盒劣藥鹽酸小檗堿片的行為進行了行政處罰。在A分局處理總公司銷售劣藥鹽酸小檗堿片案件中，執(zhí)法人員產(chǎn)生了爭議：一是分公司能否作為行政處罰對象？即行政處罰的罰單應(yīng)送達誰呢？二是對該違法行為是由B分局實施處罰還是由A分局實施處罰？對于這兩個問題，下面筆者結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)做一分析。




　　一、本案中該分公司能否作為行政處罰的對象？企業(yè)法人的分公司能否作為行政處罰的對象，目前我國行政法律法規(guī)對此尚無明文規(guī)定,不妨參照民商事法律的相關(guān)規(guī)定解決這一問題。




　　《公司法》第十四條規(guī)定：“公司可以設(shè)立分公司。設(shè)立分公司，應(yīng)當向公司登記機關(guān)申請登記，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。分公司不具有法人資格，其民事責(zé)任由公司承擔(dān)�！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號）第九十七條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定�！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第四十條規(guī)定，法人依法設(shè)立并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的分支機構(gòu)屬于《民事訴訟法》第四十九條規(guī)定的“其他組織”，可以作為民事訴訟的當事人。而《行政處罰法》第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當給予行政處罰……”




　　國家工商行政管理局在《關(guān)于企業(yè)法人的非獨立核算分公司能否作為行政案件當事人的請示的答復(fù)》（工商[1990]174號）中指出：“企業(yè)法人設(shè)立的不能獨立承擔(dān)民事責(zé)任的機構(gòu)，可以作為行政處罰案件的當事人”。國家工商行政管理局《關(guān)于認定違法主體有關(guān)問題的答復(fù)》（工商企字[1999]第233號）中指出：“各類企業(yè)法人設(shè)立的不能獨立承擔(dān)民事責(zé)任的分公司，均屬于從事經(jīng)營活動的經(jīng)濟組織，依照《行政處罰法》等現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，該經(jīng)濟組織可以作為行政處罰案件的當事人，但該經(jīng)濟組織不能完全承擔(dān)有關(guān)行政責(zé)任時，應(yīng)由其所隸屬的企業(yè)法人承擔(dān)�！眹�家工商行政管理局的這一規(guī)定符合行政處罰的責(zé)任自負原則，雖然沒有上升到法律法規(guī)層次，但一直踐行至今。鑒于工商行政部門是市場經(jīng)濟中經(jīng)營主體的認定部門，其對行政處罰對象的界定藥品監(jiān)管執(zhí)法可以適當參照。




　　因此，筆者認為，從理論上講，對分公司的調(diào)查取證，如果能夠掌握違法行為的全部事實，并且證據(jù)確鑿，有法定依據(jù)，可以直接作出行政處罰。在案件執(zhí)行上，如果分公司不能完全承擔(dān)有關(guān)行政責(zé)任，則應(yīng)由其所隸屬的公司或者非公司企業(yè)承擔(dān)補充責(zé)任。




　　就本案而言，分公司在B分局轄區(qū)內(nèi)銷售劣藥， B分局可以對該分公司實施行政處罰。如果分公司沒有獨立的賬戶，不能繳納罰款，則應(yīng)由其隸屬的總公司繳納罰款。




　　二、本案應(yīng)當由B分局處理，還是由A分局處理？這一問題涉及到行政處罰管轄權(quán)的認定�！缎姓�處罰法》第二十條明確規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外�！边@一規(guī)定確定了行政處罰管轄的一般原則�！端幤繁O(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第五條“藥品、醫(yī)療器械監(jiān)督管理行政處罰由違法行為發(fā)生地的藥品監(jiān)督管理部門管轄”的規(guī)定，確立了藥械違法行為由違法行為所在地的藥品監(jiān)管部門行使管轄權(quán)的基本原則。應(yīng)當說，行為人實施了行政違法行為，在其實施過程中的任何一個階段被發(fā)現(xiàn)，該地方都可以成為違法行為發(fā)生地。換言之，對于違法行為有連續(xù)性或呈持續(xù)狀態(tài)的，那么每一個階段所經(jīng)過的地域，均可視為違法行為的發(fā)生地，該地域的各行政機關(guān)都有權(quán)行使管轄權(quán)。




　　本案中，A轄區(qū)的總公司配送劣藥，而B轄區(qū)的分公司銷售劣藥，原則上 A分局和B分局對本案都有管轄權(quán)。因此，理論上講，本案的處理有以下三種情形：




　　一是A、B分局均以總公司為處罰對象，分別作出行政處罰。此種處理存在的問題是：B分局在實施行政處罰后將案件移送給A分局，B分局調(diào)查取證與移送案件存在時間差，總公司在A分局調(diào)查前已將配送到各分店的劣藥收回并退回購貨單位，A分局未能及時對劣藥進行查封扣押，增加了劣藥在社會上流轉(zhuǎn)的風(fēng)險。此外，B分局對總公司銷售20盒劣藥鹽酸小檗堿片進行行政處罰，A分局對總公司銷售80盒劣藥鹽酸小檗堿片進行行政處罰，存在重復(fù)調(diào)查的現(xiàn)象，行政執(zhí)法效率不高；且B分局和A分局對總公司銷售劣藥的行為實施罰款倍數(shù)不同，執(zhí)法標準不一。




　　二是B分局調(diào)查分公司違法事實后，發(fā)現(xiàn)分公司不能獨立承擔(dān)法律責(zé)任，將案件移送A分局，由A分局對總公司統(tǒng)一處理。此種處理存在的問題是：鑒于各分局屬地管轄的職責(zé)劃分，A分局需要在上級業(yè)務(wù)部門協(xié)調(diào)下完成對總公司和分公司的調(diào)查；如果分公司銷售的劣藥是受儲存環(huán)境影響，導(dǎo)致藥品質(zhì)量不符合標準，而總公司藥品儲存環(huán)境是符合規(guī)定的，總公司不存在銷售劣藥的行為，這種情況下，A分局又需要將案件移送回B分局處理。




　　三是由B分局對分公司實施行政處罰，由A分局對總公司實施行政處罰。此種處理存在的問題與第一種處理情形相同，不再贅述。 




　　對比以上三種情形，筆者認為，對藥品經(jīng)營企業(yè)分公司銷售劣藥的案件，應(yīng)當以迅速聯(lián)動調(diào)查為基礎(chǔ)，根據(jù)調(diào)查取證的總體情況，確定最終的處理方式。即首先由上級業(yè)務(wù)部門統(tǒng)籌指導(dǎo)，各轄區(qū)執(zhí)法部門同時對總公司和分公司展開調(diào)查。如果調(diào)查結(jié)果顯示總公司和個別分公司存在違法行為，可由總公司所在地藥品監(jiān)管部門對總公司實施行政處罰，由分公司所在地藥品監(jiān)管部門對有關(guān)分公司實施行政處罰；如果調(diào)查結(jié)果顯示總公司和多個分公司均有違法行為，則可由總公司所在地藥品監(jiān)管部門統(tǒng)一立案，對總公司一并實施行政處罰；如果調(diào)查結(jié)果顯示分公司有違法行為，總公司沒有違法行為，應(yīng)由分公司所在地藥品監(jiān)管部門對分公司實施行政處罰。這種聯(lián)動調(diào)查、分門別類的處理方式，有利于具體問題具體分析，更加符合“便于行政處罰，有利于提高行政執(zhí)法效率，及時制止違法行為”的原則。

編輯：商務(wù)部