標準適用之爭關(guān)鍵看“跟誰姓”
2010/9/25  閱讀數(shù)：

　　某公司未將膠囊成分標于配料表中，依照質(zhì)監(jiān)部門頒布的《預包裝食品標簽通則》不符合規(guī)定，而依照衛(wèi)生部頒布的《保健食品良好生產(chǎn)規(guī)范》則符合規(guī)定。兩個規(guī)范性文件對其都有規(guī)定怎么辦？




　　□湖北省武漢市食品化妝品監(jiān)督所  劉瑜致






　　2010年8月，湖北省武漢市食品藥品監(jiān)管局接到一封群眾舉報信，信中反映某公司生產(chǎn)的西洋參膠囊產(chǎn)品未將膠囊成分標于配料表中，因此該產(chǎn)品違反了質(zhì)監(jiān)部門頒布的《預包裝食品標簽通則》（GB7718-2004）5.1.2.1.5的規(guī)定：“可食用的包裝物也應在配料清單中標示原始配料，如可食用的膠囊、糖果的糯米紙�！睉�依據(jù)《食品安全法》第八十六條的規(guī)定給予處罰。




　　接到投訴后，武漢市局立即組織執(zhí)法人員著手進行了調(diào)查，經(jīng)核實，該西洋參膠囊為衛(wèi)生部批準的合法保健食品。衛(wèi)生部頒發(fā)給該保健食品批準證書上批準的標注為“主要原料：西洋參”。該膠囊外殼為明膠制品（西洋參粉末加工不出來膠囊外殼，國家法律法規(guī)也不允許）。廠家依據(jù)的是衛(wèi)生部頒布的《保健食品良好生產(chǎn)規(guī)范》（GB17405-1998）7.8.2條的規(guī)定：“保健食品產(chǎn)品說明書、標簽的印刷應與衛(wèi)生部批準的內(nèi)容相一致�！�




　　綜合以上調(diào)查核實的情況，執(zhí)法人員認為該保健食品的產(chǎn)品標簽標識內(nèi)容符合法律規(guī)定。理由如下：




　　依據(jù)《食品安全法》第二十二條之規(guī)定：“國務院衛(wèi)生行政部門應當對現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準、食品衛(wèi)生標準、食品質(zhì)量標準和有關(guān)食品的行業(yè)標準中強制執(zhí)行的標準予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標準。本法規(guī)定的食品安全國家標準公布前，食品生產(chǎn)經(jīng)營者應當按照現(xiàn)行食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準、食品衛(wèi)生標準、食品質(zhì)量標準和有關(guān)食品的行業(yè)標準生產(chǎn)經(jīng)營食品�！痹摋l款很清楚地表明，食品安全國家標準將取代目前已有的強制性標準，成為唯一的食品強制性標準。但在食品安全國家標準公布前，現(xiàn)行的分別由衛(wèi)生部門制定的食品衛(wèi)生標準、質(zhì)監(jiān)部門制定的食品質(zhì)量標準仍然有效，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)則應該按現(xiàn)行標準生產(chǎn)經(jīng)營食品。由于當時保健食品的監(jiān)管部門為衛(wèi)生部門，質(zhì)監(jiān)部門不負責保健食品監(jiān)管，且目前我國專門針對保健食品生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)范使用的國家標準為衛(wèi)生部門制定的《保健食品良好生產(chǎn)規(guī)范》（GB17405-1998），所以由衛(wèi)生部門制定的《保健食品良好生產(chǎn)規(guī)范》（GB17405-1998）比由質(zhì)檢部門制定的《預包裝食品標簽通則》（GB7718-2004）更適用于保健食品監(jiān)管。




　　執(zhí)法人員在和投訴人溝通過程中，投訴人提出《立法法》第八十三條規(guī)定：同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。他認為《預包裝食品標簽通則》（GB7718-2004）是2004年頒布的，而《保健食品良好生產(chǎn)規(guī)范》（GB17405-1998）是1998年頒布的，所以該案件應優(yōu)先適用《預包裝食品標簽通則》（GB7718-2004）。




　　筆者認為，投訴人對這一法律條文理解是錯誤的。首先，《立法法》是一部調(diào)整法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等法律法規(guī)的制定、修改和廢止的法律。而《保健食品良好生產(chǎn)規(guī)范》（GB17405-1998）和《預包裝食品標簽通則》（GB7718-2004）是屬于國家標準的范疇。國家標準只是一種技術(shù)性規(guī)范，它無論從名稱、公布形式到內(nèi)容載體，技術(shù)標準都同法律、行政法規(guī)和規(guī)章有著諸多不同之處，國家標準不屬于《立法法》規(guī)范的法律法規(guī)范疇。理由如下：




　　在我國，國家標準是指保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的標準，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定執(zhí)行的標準，在相應的部門行政法律規(guī)范中，一般明確規(guī)定將技術(shù)標準的制定權(quán)授予國務院的相應行政主管部門，例如《職業(yè)病防治法》第十一條規(guī)定：“有關(guān)防治職業(yè)病的國家職業(yè)衛(wèi)生標準，由國務院衛(wèi)生行政部門制定并公布”。類似的規(guī)定還可見諸于《大氣污染防治法》、《食品安全法》等法律之中。根據(jù)《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》的要求，行政立法的程序包括立項、起草、審查、決定和公布等環(huán)節(jié)。例如我們把國家標準與其法律性質(zhì)最相近的部門規(guī)章作比較會發(fā)現(xiàn)：  




　　一、部門規(guī)章的起草是由國務院各部門組織，最后由部長會議或者委員會會議決定。而標準制定程序大致可以分為計劃、準備、起草、審查和報批幾個環(huán)節(jié)，在各個環(huán)節(jié)中的程序設(shè)置，都和規(guī)章制定程序不盡相同。規(guī)范國家標準的《標準化法》在第十二條中規(guī)定：“制定標準的部門應當組織由專家組成的標準化技術(shù)委員會，負責標準的草擬，參加標準草案的審查工作�！币虼�，標準化技術(shù)委員會的審查程序，才是標準制定所必須遵守的法定程序。再以國家標準送審稿的審查為例，凡已成立技術(shù)委員會的，由技術(shù)委員會按《全國專業(yè)標準化技術(shù)委員會章程》組織進行；未成立技術(shù)委員會的，由項目主管部門或其委托的技術(shù)歸口單位組織進行會議審查或者函審，之后形成的國家標準報批稿由國務院有關(guān)行政主管部門或國務院標準化行政主管部門領(lǐng)導與管理的技術(shù)委員會，報國家標準審批部門審批。毋須經(jīng)過部務會議或者委員會會議決定，所以標準的制定并不符合部門規(guī)章制定的法定程序要求。




　　二、根據(jù)《立法法》的規(guī)定以及相關(guān)政府部門在實踐中的做法，規(guī)章的名稱一般稱“規(guī)定”、“規(guī)程”、“規(guī)則”、“實施細則”、“決定”或“辦法”，但不得稱“條例”。而我國的技術(shù)標準名稱一般冠以“中華人民共和國國家標準——××”、“××行業(yè)標準”、“××標準”、“××技術(shù)規(guī)范”、“××技術(shù)要求”等名稱，技術(shù)標準的名稱中往往直接體現(xiàn)出所針對調(diào)整的對象，例如《中華人民共和國國家標準——花生高級烹調(diào)油》、《中華人民共和國國家標準——普通脫脂紗布口罩》等等。從名稱上看，國家標準不具有“規(guī)定”、“辦法”之名，因此也就不具備法律規(guī)范的形式。目前我國出版的法規(guī)匯編，大都不把標準列入其中，即使列入也大都將法規(guī)、規(guī)章和標準分開。國家標準的發(fā)布程序也和規(guī)章不同，國家標準并非由行政首長簽署命令，而是由相應的行政部門以公告的形式發(fā)布的。例如國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局每月頒布《中華人民共和國國家標準批準發(fā)布公告》。對于一部規(guī)章而言，規(guī)章的內(nèi)容就附著于規(guī)章的正文之中。但由行政部門發(fā)布的標準批準公告中，只是列出了批準標準的標準編號、標準名稱、被代替標準號、采標情況及實施日期，公告以援引的形式肯定了標準的規(guī)范效力，但標準的內(nèi)容全文，卻往往只能見之于相應專業(yè)出版社以著作形式出版的標準。這些標準實體內(nèi)容的載體并非公告本身，而是相關(guān)專業(yè)出版社出版的標準圖書。由以上可以看出從名稱、公布形式到內(nèi)容載體，技術(shù)標準都和行政規(guī)章有著諸多不同之處。




　　綜上所述，國家標準不屬于《立法法》調(diào)整的法律法規(guī)范疇。




　　因此，投訴人將根本不屬于調(diào)整國家標準的《立法法》的條款適用該案是錯誤的。而且，《立法法》第八十三條也很清楚地表明，同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。而《保健食品良好生產(chǎn)規(guī)范》（GB17405-1998）和《預包裝食品標簽通則》（GB7718-2004）顯然是分別由兩個不同部門制定的，即使這兩個國家標準屬于部門規(guī)章，該案件也不適用此條款。

編輯：商務部