淺析先行登記保存措施的運用
2010/9/15  閱讀數(shù)：

　　先行登記保存的定義及性質(zhì)




　　先行登記保存是指行政機關(guān)執(zhí)法人員在日常監(jiān)督檢查時，在證據(jù)可能滅失或以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關(guān)批準，對相關(guān)的物品和資料當場登記在冊，暫時先予封存固定，并要求當事人或有關(guān)人員妥善保管，不得銷毀、轉(zhuǎn)移或隱匿，以待行政機關(guān)進一步調(diào)查和處理的證據(jù)保全手段。就其法律性質(zhì)而言，先行登記保存是行政處罰程序的組成部分和一種證據(jù)收集手段，不是獨立的具體行政行為，當事人不可以此提起行政復(fù)議或行政訴訟。




　　先行登記保存的法律依據(jù)主要有兩方面：一是適用于所有行政執(zhí)法領(lǐng)域的《行政處罰法》第三十七條第二款，該款規(guī)定：“行政機關(guān)在收集證據(jù)時，可以采取抽樣取證的方法，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關(guān)負責(zé)人批準，可以先行登記保存，并應(yīng)當在7日內(nèi)及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)”。二是適用于藥品監(jiān)管執(zhí)法的《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第二十二條、第二十四條第一款的規(guī)定，即藥品監(jiān)督執(zhí)法人員在取證時，在證據(jù)有可能滅失或以后難以取得的情況下，應(yīng)當填寫《先行登記保存物品審批表》，報藥品監(jiān)管部門主管領(lǐng)導(dǎo)批準；藥品監(jiān)管部門對證據(jù)進行先行登記保存時，要向當事人出具《先行登記保存物品通知書》，并在7日內(nèi)須作出處理決定。




　　先行登記保存的對象及步驟




　　按照《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第二十二條規(guī)定，先行登記保存的對象是可能滅失或者以后難以取得的證據(jù)，而這些證據(jù)是指書證、物證、視聽資料、證人證言、當事人陳訴、鑒定結(jié)論、勘驗筆錄和現(xiàn)場筆錄等。具體到執(zhí)法實踐，視聽資料、證人證言、當事人陳述、鑒定結(jié)論、勘驗筆錄和現(xiàn)場筆錄等大多為執(zhí)法機關(guān)制作或出具、提供，只有物證和書證大多由行政相對人提供且存在滅失或以后難以取得的可能性，故在實踐中執(zhí)法人員對物證和書證采取先行登記保存的情況較多。




　　按照《行政處罰法》及《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》等規(guī)定，藥品監(jiān)管部門采取先行登記保存措施的步驟：一是調(diào)查取證，即在行政執(zhí)法檢查、調(diào)查取證過程中，對符合條件的證據(jù)采取先行登記保存措施。需注意的是，檢查、調(diào)查取證過程中，應(yīng)遵循執(zhí)法人員數(shù)量、出示證件、執(zhí)法回避等法律法規(guī)要求。二是報請審批。依照《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》，在采取先行登記保存措施之前，應(yīng)當填寫《先行登記保存物品審批表》，報請主管領(lǐng)導(dǎo)批準。實踐中，針對農(nóng)村或交通不便、通訊困難的偏遠地區(qū)，可采取電話請示或在采取先行登記保存措施后再履行審批程序，這實際上是對先行登記保存報批程序的“變通”履行。三是采取措施。先行登記保存物品時，執(zhí)法人員應(yīng)向當事人出具《先行登記保存物品通知書》，開具《先行登記保存物品清單》，注明保存的地點和條件，當場交由當事人核對無誤后簽字蓋章。四是作出處理。藥品監(jiān)管部門對先行登記保存的物品，應(yīng)當在7日內(nèi)作出處理決定。也即是說，逾期不作出處理決定的，先行登記保存措施自行解除；繼續(xù)先行登記保存的，屬于行政違法行為。




　　先行登記保存期滿后的處理措施




　　先行登記保存是時效性很強的執(zhí)法措施，藥品監(jiān)管部門必須在規(guī)定的期限內(nèi)（7日）作出處理決定，如逾期不作出處理決定繼續(xù)采取先行登記保存措施即屬行政違法。但無論是《行政處罰法》還是《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》，都沒有對實施先行登記保存期滿后監(jiān)管部門應(yīng)作出何種處理決定進行規(guī)定。




　　筆者認為，先行登記保存物品后7日內(nèi)的處理決定主要有以下幾種方式：




　　一是解除先行登記保存，即《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第二十四條“對不符合立案條件的，藥品監(jiān)管部門應(yīng)當填寫《解除先行登記保存物品通知書》，解除先行登記保存”。




　　二是轉(zhuǎn)為查封扣押，即經(jīng)過進一步調(diào)查或獲得證據(jù)證明已經(jīng)先行登記保存的物品屬于可能危害人體健康的藥品、醫(yī)療器械產(chǎn)品及有關(guān)資料，依法作出查封扣押的決定。具體而言，依據(jù)《藥品質(zhì)量抽查檢驗管理規(guī)定》第十八條規(guī)定的情形依法采取查扣措施。




　　三是送檢，主要針對先行登記保存的藥品或醫(yī)療器械產(chǎn)品。即《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第二十五條的規(guī)定，藥品監(jiān)督執(zhí)法人員調(diào)查違法事實，需要抽取樣品鑒定檢驗的，應(yīng)當按《藥品質(zhì)量監(jiān)督抽驗管理規(guī)定》抽取樣品，并及時進行鑒定檢驗。




　　值得注意的是，采取先行登記保存措施7日內(nèi)不能作出立案的處理決定，原因有兩方面：一是不符合立案的條件�！端幤繁O(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第十四條規(guī)定立案的條件之一是“有客觀的違法事實”，先行登記保存的物品并不一定能證明“客觀的違法事實”（查封扣押的物品也只是有證據(jù)證明“有可能”危害人體健康而已，尚需進一步確認是否立案），如果“強行立案”，就可能因“違法事實不清，證據(jù)不足或存在程序缺陷”而非法立案，侵害當事人合法權(quán)益，引起行政訴訟、復(fù)議甚至敗訴。二是不符合文書規(guī)范。如前所述，如立案，應(yīng)填寫《立案申請表》經(jīng)批準后，填寫《行政處理通知書》，送交當事人。但《行政處理通知書》只針對被查封扣押的物品作出順延的決定，而不是針對先行登記保存物品作出順延的決定。從這個意義上講，立案并不是法律法規(guī)規(guī)定的“對先行登記保存的物品應(yīng)在7日內(nèi)作出的處理決定”。




　　實踐中的困難及建議




　　一是先行登記保存物品采取送檢后剩余物品處理的問題。如前所述，對先行登記保存物品（指藥品、醫(yī)療器械產(chǎn)品）送檢也是一種對先行登記保存物品7日內(nèi)做出的“處理決定”，但對于先行登記保存物品除去送檢之外的物品如何處理，法律沒有規(guī)定，只能解除先行登記保存。如果解除先行登記保存措施的物品質(zhì)量有問題、危害人體健康，任其流入市場，而只在以后的處罰中計入貨值金額，將失去打擊假劣藥品、維護人體健康和市場秩序的意義。相對于先行登記保存，對查封扣押物品送檢后作出處理決定的規(guī)定就很好地避免了這個問題，即“對查封、扣押的物品，應(yīng)當在7日內(nèi)作出是否立案的決定；需要檢驗的，應(yīng)當自檢驗報告書發(fā)出之日起15日內(nèi)作出是否立案的決定”。因此，有必要比照查封扣押，增加先行登記保存措施的藥品因檢驗而自動延長期限的規(guī)定，即“藥品監(jiān)管部門對證據(jù)可能滅失，或者以后難以取得的藥品及其有關(guān)材料可以采取先行登記措施，并在7日內(nèi)作出行政處理決定；藥品需要檢驗的，必須自檢驗報告書發(fā)出之日起15日內(nèi)作出行政處理決定”。




　　二是完善立案條件，修改執(zhí)法文書。如前所述，先行登記保存的物品（物證及書證）直接立案，不符合立案條件和文書規(guī)范。但在執(zhí)法實踐中確有另一種情況，即先行登記保存的物品，如視聽資料、鑒定結(jié)論等，作為證據(jù)可直接證明“客觀違法事實”的存在，而無需查封扣押，對此應(yīng)當立案查處。因此，建議在《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第二十四條增加如下條款：“已立案的應(yīng)當填寫《行政處理通知書》，送交被先行登記保存或查封、扣押物品的當事人，先行登記保存或查封、扣押物品期限順延至作出行政處罰決定或者撤案決定之日” 。與此同時修訂相應(yīng)的執(zhí)法文書，可在《行政處理通知書》中增加如下規(guī)定：《先行登記保存物品通知書》｛（  ）先登[  ]  號｝先行登記保存物品的期限依法順延。

編輯：商務(wù)部